Dall’Agenda 2030 alla politica agricola comune per il periodo 2023-2027: quali sono le strategie adottate per favorire la sostenibilità alimentare nell’attuale quadro geopolitico globale.
Agenda 2030: una traccia per la sostenibilità alimentare a livello globale
Nell’ormai lontano 2015, le Nazioni Unite hanno adottato gli obiettivi dell’Agenda 2030 per lo sviluppo sostenibile, che rappresentano una pietra miliare condivisa a livello internazionale delle necessità di conservazione del pianeta. Pur presentandosi come un programma più che ambizioso, l’accordo segna una svolta epocale nel quadro politico internazionale. L’impegno assunto dai governi firmatari, infatti, non solo affronta il cuore di problemi di portata globale, che possono essere affrontati solo mediante azioni convergenti di ciascun Paese, ma prevede di misurare e monitorare il raggiungimento degli obiettivi prefissati da parte di ciascuno Stato. Sul piano operativo, la misurazione degli obiettivi di sviluppo sostenibile (SDG) ricorre sia nelle politiche pubbliche che nell’ambito delle azioni delle imprese.
Il documento, nel tracciare linee di sviluppo condivise a livello globale, ha messo in primo piano i pilastri fondamentali dei diritti umani (il diritto al cibo e la lotta alla povertà, la democrazia, il lavoro dignitoso, solo per citarne alcuni) e della protezione dell’ambiente (dai cambiamenti climatici ai limiti allo sfruttamento delle risorse naturali). Tra questi, uno spazio speciale è riservato all’agricoltura e all’alimentazione. Il diritto al cibo con la riduzione della fame è considerato obiettivo a sé, nonché punto di partenza per il superamento delle diseguaglianze. La stessa sequenza dei 17 obiettivi è significativa. “Zero hunger, Fame zero” è l’obiettivo 2, che segue immediatamente il primo, la lotta alla povertà, e intende assicurare un livello adeguato di sicurezza nelle capacità di approvvigionamento alimentare, rendendo accessibili alimenti sani e nutrienti per l’intera popolazione mondiale.
In realtà, il traguardo è ancora lontano. Secondo i dati FAO, la situazione a livello mondiale è peggiorata drasticamente dal 2019 al 2021. Gli ultimi dati disponibili, aggiornati al 2023, indicano che un numero compreso tra 713 e 757 milioni di persone soffrono di malnutrizione, pari al 9,1% della popolazione mondiale (1 su 11 a livello mondiale e 1 su 5 nel continente africano), e il 28,9% non ha accesso a cibo adeguato, complessivamente 383 milioni in più rispetto ai dati del 2019 [1].
Un intrinseco fattore di debolezza del programma Agenda 2023 risiede nella circostanza che la definizione degli obiettivi coinvolge indistintamente i Paesi, a prescindere dal livello di sviluppo interno, di economie emergenti o avanzate; di conseguenza, la misurazione dei risultati è compiuta con riguardo alla situazione preesistente a livello Paese, mentre il superamento a livello globale delle criticità è valutato nel suo insieme nei rapporti delle Nazioni Unite.
Al di là delle concrete possibilità di attuare gli obiettivi nei Paesi in via di sviluppo, anche mediante il sostegno finanziario internazionale, gli strumenti di regolazione previsti nei Paesi a economie avanzate possono avere un impatto significativo sul contesto globale degli scambi.
La questione è resa ancora più complessa da due aspetti che muovono in senso opposto. Se da un lato permane in tutti i Paesi, seppur entro i limiti imposti dagli accordi del commercio internazionale, l’esigenza di proteggere le capacità produttive nel settore primario, in ragione della centralità dell’agricoltura per la sufficienza alimentare e per la vitalità dei territori rurali, dall’altro i mercati agroalimentari sono caratterizzati da una globalizzazione sempre più accentuata, che riguarda le forniture di materie prime e la circolazione degli alimenti. Ciò influisce non poco sulle scelte nazionali e degli ordinamenti sovranazionali, come l’Unione europea, nel rapporto tra agricoltura, approvvigionamenti e filiere agroalimentari.
La visione dell’Unione europea: la creazione di un “sistema alimentare sostenibile”
Nell’Unione europea è chiara la volontà di costruire un nuovo assetto regolativo, improntato allo sviluppo sostenibile dell’agricoltura.
L’agricoltura, l’approvvigionamento alimentare, i territori rurali, anche in chiave di conservazione ambientale, giocano da sempre un ruolo fondamentale nel quadro delle politiche dell’Unione europea. In particolare, le politiche agricole assumono un carattere di specialità nel diritto europeo, sin dalla fondazione della Comunità europea, radicate nei fondamenti espressi nel Trattato (art. 39, Trattato sul funzionamento dell’UE) e sorretti dalle finalità del razionale sviluppo dell’agricoltura e dell’equo tenore di vita delle popolazioni rurali, della stabilizzazione dei mercati, della sicurezza degli approvvigionamenti e di prezzi ragionevoli dei prodotti alimentari ai consumatori.
Le drammatiche vicende degli ultimi anni, dalla pandemia ai conflitti alle porte dell’Europa, e sullo sfondo gli effetti dei cambiamenti climatici, che stanno profondamente modificando i territori e incidono sulle produzioni agricole, hanno riportato l’attenzione sulla sicurezza degli approvvigionamenti alimentari, tema a lungo rimasto sottotraccia, dopo essere stato al centro degli accordi politici tra gli Stati fondatori della Comunità europea nel 1957 e aver dominato la regolamentazione dei primi anni ’60, in quanto settore strategico dell’economia.
Per effetto della pandemia prima e delle crisi geopolitiche poi, la produzione agroalimentare è stata nuovamente interessata da interventi normativi per garantire il corretto funzionamento dei mercati agroalimentari e assicurare l’approvvigionamento degli alimenti, in relazione alle forti oscillazioni dei prezzi di prodotti agricoli primari e di fattori di produzione agricola (concimi, energia). Da un lato si è reso necessario assicurare la continuità delle forniture tra gli operatori della filiera (mediante l’approvvigionamento di materie prime da diversi fornitori su mercati internazionali, salvaguardando prezzi ragionevoli degli alimenti ai consumatori), dall’altro si è guardato alla produzione primaria all’interno dell’Unione europea, per salvaguardare la garanzia di autosufficienza della produzione delle materie prime, con una crescente attenzione alle debolezze strutturali di alcuni operatori economici, in particolare le imprese agricole.
L’instabilità dei mercati internazionali e gli effetti delle crisi climatiche si riflettono su una situazione già peculiare del mercato dei prodotti agricoli e alimentari, caratterizzato da filiere lunghe, con materie prime trasformate in Paesi o in aree distanti dal luogo della produzione agricola. Il prodotto finale si arricchisce di un valore aggiunto nella fase della trasformazione e ancor più della distribuzione, penalizzando così i produttori agricoli delle materie prime. Ridurre la volatilità dei prezzi agricoli e intervenire per un’equa distribuzione del valore lungo la filiera di produzione sono considerate tra le priorità per la tenuta delle attività agricole: a diversi livelli ciò rappresenta un problema in tutte le aree del globo, anche nei Paesi economicamente più avanzati.
In tale contesto va letta l’attuazione del Green Deal europeo per il settore agroalimentare, definito in un importante documento programmatico della Commissione, «una strategia “Dal produttore al consumatore” per un sistema alimentare equo, sano e rispettoso dell’ambiente» [2], che annuncia la costruzione di un «sistema alimentare sostenibile». Una visione in linea con l’attuazione degli obiettivi di Agenda 2030, che guarda alla produzione agroalimentare nel suo insieme e prende in considerazione una produzione agricola ecologicamente e socialmente sostenibile nei territori rurali, le regole giuridiche che governano le relazioni tra operatori economici, fino alla normativa che riguarda le informazioni al consumatore, per favorire scelte consapevoli di acquisto e incentivare consumi di prodotti sostenibili e con caratteristiche nutrizionali adeguate.
Questo approccio olistico del sistema alimentare interseca le dimensioni economica, sociale e ambientale dello sviluppo sostenibile, e mette in relazione, in chiave di sostenibilità, tutte le imprese coinvolte nella produzione agricola e alimentare includendo, quali attori del cambiamento, consumatori, cittadini e istituzioni.
Schematicamente, i pilastri intorno ai quali si articola il sistema alimentare sostenibile si possono individuare in:
– uso sostenibile del suolo agricolo, che include strumenti regolativi diretti alla conservazione della destinazione agricola dei suoli, la riduzione dei rischi di desertificazione, e la tutela della biodiversità. Si prevede di raggiungere il 25% di superficie agricola coltivata con metodo biologico entro il 2030 e di ridurre sensibilmente l’uso dei pesticidi nell’agricoltura convenzionale, rafforzando il ricorso all’agricoltura di precisione.
– sostenibilità economica e sociale della filiera, per garantire la remuneratività delle forniture dei prodotti agricoli, rafforzare la posizione degli agricoltori nella filiera agroalimentare e combattere le pratiche sleali. Si annuncia, poi, uno spazio di intervento relativo ai diritti sociali dei lavoratori nel settore agricolo, il che rappresenta una novità rilevante nell’ambito della regolamentazione del comparto.
– nuove regole per il consumo sostenibile, che includono la lotta allo spreco alimentare e le misure per favorire il cambiamento nelle scelte di consumo, incentivando la produzione di alimenti sostenibili sotto il profilo nutrizionale, considerando le diverse esigenze culturali e valoriali dei consumatori.
Il quadro delineato nel maggio del 2020 appariva già molto ambizioso. Le difficoltà di una concreta attuazione si sono presentate in fase di definizione dei testi legislativi preannunciati, ritardando la tabella di marcia, in attesa di un accordo politico.
La politica agricola comune: quali compromessi per lo sviluppo sostenibile?
Uno sguardo alle strategie adottate nella politica agricola comune (PAC) per il periodo 2023-27 permette di comprendere come esse siano state modellate per tentare un’attuazione delle diverse dimensioni dello sviluppo sostenibile, entro il quadro del sistema alimentare sostenibile.
Un’importante novità è rappresentata dalla revisione del sistema dei pagamenti, e dal rafforzamento del meccanismo della cosiddetta “condizionalità”, che impone, quale presupposto per accedere alle misure di sostegno per l’agricoltura (qualsivoglia esse siano) la verifica del rispetto di norme ambientali, della sicurezza alimentare e del benessere animale. La condizionalità ambientale era già presente nei regolamenti europei, ma la nuova PAC ha introdotto misure ancora più stringenti per gli Stati membri, dirette a contrastare il cambiamento climatico e migliorare il benessere animale. Per altro verso, nell’ottica di rispondere alle istanze della sostenibilità sociale, è stata introdotta la cosiddetta condizionalità sociale, prevedendo una decurtazione dei pagamenti alle imprese agricole in caso di mancato rispetto delle disposizioni previste dai regolamenti europei a tutela della salute e sicurezza dei lavoratori e della sicurezza delle attrezzature, nonché della trasparenza delle condizioni del contratto di lavoro.
Nel complesso, gli aspetti di sostenibilità ambientale appaiono prioritari, come è confermato anche dalla previsione delle tipologie di pagamenti, che prevedono di indirizzare una quota dei finanziamenti per l’agricoltura agli impegni ambientali (i cosiddetti “ecoschemi”).
Ancora nella prospettiva della sostenibilità esclusivamente ambientale, i regolamenti europei hanno introdotto una nuova tipologia di accordi in deroga alla disciplina generale in materia di concorrenza per il mercato agricolo e alimentare, che riguarda obiettivi ambientali quali la lotta ai cambiamenti climatici, lo sviluppo dell’economia circolare, la protezione del paesaggio, la riduzione dello spreco alimentare, la riduzione dei pesticidi o ancora interventi per il benessere animale.
Il quadro programmatico europeo, pur delineato secondo una visione olistica, nella sua applicazione concreta si è tradotto nella frammentazione dei diversi aspetti dello sviluppo sostenibile.
La difficoltà emerge soprattutto nel definire il punto di equilibrio tra le diverse dimensioni della sostenibilità. Ne è la prova la protesta degli agricoltori dell’inizio 2024, nota come “rivolta dei trattori”, finalizzata (nelle diverse istanze rappresentate a livello nazionale) a rivendicare la sostenibilità economica nel settore. Le contestazioni hanno messo in evidenza il nodo irrisolto della possibilità di fare affidamento su strumenti di produzione ecosostenibili alternativi e accessibili, soprattutto per imprese di piccole dimensioni che spesso non sono in condizioni di modificare la gestione aziendale in senso ambientale senza importanti conseguenze sui costi della produzione.
Non è un caso che la questione della sostenibilità economica e sociale sia emersa a fronte della spinta a rafforzare gli aspetti ambientali, acuendo le criticità di fondo, legate alla giusta distribuzione del valore lungo la filiera agroalimentare e quindi alla sostenibilità economica e sociale del settore primario, in una prospettiva di conservazione dei fondamenti del sistema alimentare. Né è un caso che la questione sia stata affrontata, da parte delle istituzioni europee, mediante una prima modifica dei regolamenti entrati in vigore nel 2023, giustificata dalle crisi climatiche e dall’instabilità dei mercati, che ha ridotto gli obblighi derivanti dalle buone pratiche agronomiche e ambientali, tra cui la previsione della messa a riposo dei terreni, e ha previsto l’esenzione dai controlli sulla condizionalità ambientale per i piccoli agricoltori con aziende non superiori a 10 ettari (reg. 2024/1468 del 14 maggio 2024).
Anche il tema degli approvvigionamenti rimane centrale nella distribuzione delle risorse destinate all’agricoltura. I piani strategici nazionali previsti dalla PAC 2023-27 prevedono infatti misure per assicurare l’autosufficienza di prodotti alimentari fondamentali. La Francia, ad esempio, ha rafforzato la produzione di cereali destinati ai mangimi negli allevamenti, come principale obiettivo strategico a livello nazionale; le misure per incrementare le colture di leguminose sono previste da numerosi Stati membri (CAP Strategic plans and protein crops, settembre 2024).
Se l’equilibrio tra le diverse dimensioni della sostenibilità è evidentemente ancora incerto, le prospettive di attuazione ruotano indubbiamente intorno all’esigenza di conservare la produzione agroalimentare, innanzitutto legata alla presenza di aziende agricole nei territori rurali e quindi all’adeguata redditività delle attività economiche del settore primario.
Scelte europee e ricadute a livello globale
Il quadro politico interno all’Unione europea per assicurare la sicurezza alimentare impatta anche direttamente sul mercato globale, per effetto del rafforzamento della produzione agricola interna, delle politiche commerciali internazionali e degli accordi di libero scambio bilaterali o plurilaterali che favoriscono le attività delle imprese, e infine in conseguenza delle misure di politica estera che hanno l’effetto di escludere alcuni mercati (si pensi al nuovo assetto delle forniture determinato dalla guerra russo-ucraina).
La Commissione europea definisce l’UE come «il maggiore operatore commerciale al mondo di prodotti agricoli, manufatti e servizi, collocandosi al primo posto per volume di investimenti internazionali» [3]. In questa veste, l’Unione si propone anche come attore per promuovere la sostenibilità.
Da questo punto di vista, è stata prospettata una volontà di guardare alle relazioni commerciali con l’Unione Africana prendendo in considerazione una strategia di sostenibilità basata su partenariati, favorendo la creazione di sistemi agroalimentari sicuri e sostenibili, attraverso lo sviluppo di pratiche agricole sostenibili e promuovendo le produzioni locali e la protezione ambientale [4].
Anche sul piano delle regole degli scambi globali si registrano novità. L’Unione ha approvato, dopo lunghe discussioni, nel giugno 2024, la direttiva sulla due diligence, che stabilisce obblighi di diligenza alle imprese che operano nelle catene globali in materia ambientale, oltre che obblighi di diritti umani e tutela del lavoro. Analogamente, per un profilo più settoriale, già il regolamento “deforestazione zero” del maggio 2023, incentrato principalmente sul rispetto dell’ambiente nei Paesi fornitori di alcune materie prime (soprattutto quelle coltivate in Paesi tropicali o subtropicali) dirette al mercato europeo, aveva imputato il rispetto di criteri di sostenibilità agli attori economici impegnati sul mercato globale.
Regole di mercato, anche in questo caso dirette all’affermazione delle diverse dimensioni della sostenibilità, che però dovranno fare i conti con l’adattamento di catene globali di fornitura in cui gli attori non hanno lo stesso potere contrattuale e la medesima capacità di reazione ai cambiamenti. Si ripresenta allora a livello globale l’esigenza di realizzare una giusta transizione verso la sostenibilità.
